Toelichting behorende bij de Beleidsregel nieuwbouw beperkt kwetsbare en overige
gebouwen nabij burgerluchthavens Noord-Brabant
I. Algemeen
Inleiding
Op grond van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart dienen Provinciale Staten
voor een burgerluchthaven van regionale betekenis een luchthavenbesluit vast te stellen
indien het externe-veiligheidsrisico buiten het luchthavengebied zodanig is dat dit
gevolgen heeft voor de ruimtelijke indeling van het gebied rond de luchthaven. In
de provincie Noord-Brabant zijn luchthavenbesluiten vastgesteld voor Breda International
Airport (te Bosschenhoofd, gemeente Halderberge) en Kempen Airport (te Budel, gemeente
Cranendonck). Ter aanduiding van het beperkingengebied met betrekking tot het externe-veiligheidsrisico
van het luchthavenluchtverkeer bevat het luchthavenbesluit contouren voor het 10-5-
en 10-6-plaatsgebonden risico. In de artikelen 10 en 11 van het Besluit burgerluchthavens
zijn de ruimtelijke beperkingen vastgelegd die gelden binnen deze risicocontouren.
In het gebied dat gelegen is op een 10-6-plaatsgebonden risicocontour van een burgerluchthaven
van regionale betekenis en tussen deze contour en de daarbinnen liggende 10-5-plaatsgebonden
risicocontour is nieuwbouw van een gebouw, niet zijnde een bedrijfswoning, niet toegestaan
(artikel 11, eerste lid, van het Besluit burgerluchthavens). In afwijking van deze
bepaling kunnen Gedeputeerde Staten voor nieuwbouw van een gebouw echter een verklaring
van geen bezwaar afgeven (artikel 11, tweede lid, van het Besluit burgerluchthavens).
Voor woningen en kwetsbare gebouwen bevat artikel 11, derde lid, van het Besluit burgerluchthavens
de criteria waaraan Gedeputeerde Staten dienen te toetsen bij het al dan niet afgeven
van een verklaring van geen bezwaar aan de aanvrager (in de praktijk een gemeente).
Ten aanzien van beoogde nieuwbouw van een gebouw, niet zijnde een woning of een kwetsbaar
gebouw, kunnen Gedeputeerde Staten zelf de voorwaarden bepalen voor het verlenen van
een verklaring van geen bezwaar (uiteraard met inachtneming van de geldende wet- en
regelgeving).
Aanleiding beleidsregel
Gedeputeerde Staten wensen met de onderhavige beleidsregel de voorwaarden vast te
leggen voor de beoordeling van een aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar voor
nieuwbouw van een gebouw, niet zijnde een woning of een kwetsbaar gebouw, in gebieden
op een 10-6-plaatsgebonden risicocontour en tussen die contour en de daarbinnen liggende
10-5-plaatsgebonden risicocontour. Dit onder meer vanwege enkele gewijzigde inzichten.
Tot op heden werd bij de beoordeling van een dergelijke aanvraag omtrent een verklaring
van geen bezwaar aansluiting gezocht bij het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol.
Met ingang van 1 januari 2018 is genoemd besluit gewijzigd (Stb. 2017, 402). Mede
naar aanleiding van die wijziging hebben Gedeputeerde Staten de uitgangspunten voor
het verlenen van de verklaring van geen bezwaar onder de loep genomen. Daarbij is
geconcludeerd dat het niet redelijk is om voor de Brabantse burgerluchthavens dezelfde
beleidslijn te hanteren als voor de luchthaven Schiphol. De situaties zijn niet goed
vergelijkbaar, aangezien de Brabantse burgerluchthavens in een landelijke omgeving
liggen en slechts gedurende een deel van de dag wordt gevlogen met klein vliegverkeer.
De kans op een vliegtuigongeval met dodelijke slachtoffers op de grond en de gevolgen
van een ongeval zijn daarmee aanzienlijk kleiner bij de Brabantse burgerluchthavens
dan bij de luchthaven Schiphol. Ter illustratie: het effectgebied (worst case) van
een ongeval met een vliegtuig dat wordt gebruikt voor vluchten van en naar Breda International
Airport en Kempen Airport is gemiddeld een factor 20 kleiner dan het effectgebied
van een ongeval met het type vliegtuig dat doorgaans wordt gebruikt voor vluchten
van en naar de luchthaven Schiphol.
Gelet op het voorgaande is besloten om door middel van deze beleidsregel een eigen
afwegingskader vast te leggen voor het afgeven van een verklaring van geen bezwaar.
Het afwegingskader is tot stand gekomen in samenspraak met specialisten op het gebied
van externe veiligheid van de omgevingsdiensten en de veiligheidsregio’s.
Bij het opstellen van deze beleidsregel is daarnaast rekening gehouden met het huidige
provinciale beleid op het gebied van externe veiligheid, zoals beschreven in het Provinciaal
Milieu- en Waterplan 2016-2021. Daarin is als vertrekpunt opgenomen dat een bestuurlijke
beoordeling van de aanvaardbaarheid van risico’s voor de omgeving wordt gebaseerd
op een brede afweging van belangen.
Voorwaarden verklaring van geen bezwaar
In deze beleidsregel is opgenomen dat Gedeputeerde Staten bij het afgeven van een
verklaring van geen bezwaar voor nieuwbouw van een gebouw, niet zijnde een woning
of een kwetsbaar gebouw, toetsen of:
- -
sprake is van nieuwbouw van een beperkt kwetsbaar gebouw met een kantoor- of industriefunctie
als bedoeld in artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012 of een overig gebouw; en
- -
op het perceel waarop de nieuwbouw betrekking heeft maximaal 40 personen verblijven
(uitgaande van een perceel van 1 hectare en voltijdse aanwezigheid van die personen).
Voor een toelichting op deze voorwaarden wordt verwezen naar het artikelsgewijze gedeelte
van deze toelichting.
Opgemerkt zij dat Gedeputeerde Staten een formulier ter beschikking stellen voor het
indienen van de aanvraag van de verklaring van geen bezwaar.
Verantwoordelijkheid gemeenten
Bij het opstellen van deze beleidsregel is er bewust voor gekozen het provinciale
afwegingskader waar mogelijk beperkt te houden en geen voorwaarden op te nemen die
zien op de verantwoordelijkheid van gemeenten voor een ruimtelijke afweging. Deze
verantwoordelijkheid van gemeenten en de vereiste terughoudendheid voor nieuwbouw
gelet op het veiligheidsbelang, wordt nog eens benadrukt.
Zo dient de inrichting van het perceel te voldoen aan het voor het gebied geldende
bestemmingsplan. Deze toets vindt plaats door de gemeente waarbinnen het desbetreffende
perceel gelegen is. Gemeenten maken de afweging of voor de nieuwbouw geen alternatieve
locatie voorhanden is met een lagere kans op een vliegtuigongeval met dodelijke slachtoffers
op de grond. Bij deze afweging betrekken zij verschillende aspecten. Zij toetsen aan
eisen met betrekking tot het toegestane percentage bouwvlak en de afstand van de bebouwing
tot aan de perceelsgrenzen. Ook de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen waardoor vervolgschade
kan ontstaan (kettingreacties of domino-effecten), wordt in de afweging betrokken.
De veiligheidsregio’s adviseren over mitigerende maatregelen en maatregelen om de
bestrijdbaarheid van gevolgen van een ongeluk te bevorderen (vluchtwegen, bereikbaarheid
voor hulpdiensten, inrichtingsmaatregelen om de zelfredzaamheid van personen te bevorderen,
bluscapaciteit ter plaatse, bouwkundige maatregelen, brandwerende voorzieningen, afstandseisen
tussen percelen ter voorkoming van brandoverslag etc.). Het advies van de veiligheidsregio
maakt deel uit van de bestemmingsplannen rondom de burgerluchthaven en de omgevingsvergunning
voor de beoogde nieuwbouw.
II. Artikelsgewijs
Artikel 2, eerste lid, onder a
Op grond van artikel 2, eerste lid, onder a, geven Gedeputeerde Staten een verklaring
van geen bezwaar slechts af voor een overig gebouw en een tweetal typen beperkt kwetsbare
gebouwen, te weten: gebouwen met een kantoorfunctie en gebouwen met een industriefunctie
(een combinatie van beide functies is ook mogelijk). Dit vanuit de gedachte dat van
de mogelijkheid tot het afgeven van een verklaring van geen bezwaar, gelet op het
veiligheidsbelang, terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Het afgeven van een verklaring
van geen bezwaar vormt een uitzondering op de regel dat nieuwbouw in gebieden op een
10-6-plaatsgebonden risicocontour en tussen die contour en de daarbinnen liggende
10-5plaatsgebonden risicocontour niet is toegestaan (artikel 11, eerste lid, van het
Besluit burgerluchthavens). Nieuwbouw van gebouwen met een cel-, sport- of logiesfunctie
rechtvaardigen een dergelijke afwijking van dit uitgangspunt niet.
Artikel 2, eerste lid, onder b, en artikel 2, tweede lid
Artikel 2, eerste lid, onder b, bepaalt dat een verklaring van geen bezwaar kan worden
afgegeven indien op het perceel van het beoogde beperkt kwetsbare of overige gebouw
maximaal 40 personen verblijven. Dit aantal komt overeen met het kengetal voor een
industriegebied met een gemiddelde personeelsdichtheid, bedoeld in de “Handreiking
verantwoordingsplicht groepsrisico” 1 en wordt voor de Brabantse regionale burgerluchthavens passend geacht. Opgemerkt
zij dat dit beleid verschilt van het externe veiligheidsbeleid van andere burgerluchthavens,
zoals Eindhoven Airport, Rotterdam The Hague Airport en Maastricht Airport. Dit komt
omdat bij geen van deze luchthavens sprake is van een vergelijkbare situatie qua omgeving
en typen vliegtuigen. Bij aanwezige personen kan het gaan om werknemers, maar bijvoorbeeld
ook om bezoekers. Het aantal van 40 personen gaat uit van een perceel van 1 hectare
en voltijdse aanwezigheid van die personen. In praktijk kan de oppervlakte van het
perceel kleiner of groter zijn. Ook kunnen personen bijvoorbeeld alleen overdag of
gedurende enkele uren aanwezig zijn. Zij worden daarmee minder lang blootgesteld aan
het risico van een neerstortend vliegtuig dan personen die voltijds aanwezig zouden
zijn.
Gelet op het voorgaande bepaalt artikel 2, tweede lid, dat het toegestane maximum
van 40 personen wordt gecorrigeerd op basis van twee variabelen. Te weten het daadwerkelijk
aantal m2 van het perceel, en de daadwerkelijke verblijftijd van personen op het perceel
gedurende de openstellingstijden van de burgerluchthaven, zoals opgenomen in het luchthavenbesluit.
Voor de berekening van de correctiefactor wordt de volgende formule gehanteerd:
(aantal uren dat de persoon per etmaal aanwezig is) / (openstellingsuren van de burgerluchthaven
per etmaal) X (aantal dagen aanwezigheid van de persoon op de burgerluchthaven per
week/7) = Correctiefactor
Om inzichtelijk te maken hoe vervolgens het totaal aantal toegestane aanwezigen wordt
berekend, volgt hieronder een voorbeeldberekening:
Voorbeeldberekening aantal personen per hectare op perceelniveau:
Op een burgerluchthaven wordt het hele jaar door gevlogen van 7.00 - 23.00 uur (=
16 uur per etmaal). Stel: er is sprake van een beoogde vestiging van een beperkt kwetsbaar
gebouw op een perceel met een oppervlakte van 0,3 hectare, waarbij naar verwachting
op het perceel gedurende het hele jaar aanwezig zijn:
- -
22 werknemers gedurende 8 uur per dag, 5 dagen per week;
- -
2 werknemers gedurende 24 uur per dag, 7 dagen per week; en
- -
10 bezoekers gedurende 4 uur per dag, 5 dagen per week.
De correctiefactor voor 22 werknemers gedurende 8 uur per dag, 5 dagen per week bedraagt:
(8/16) x (5/7) = 0,36. Het bijbehorende gemiddelde aantal aanwezige werknemers is:
22 x 0,36 = 7,9 personen.
De correctiefactor voor 2 werknemers gedurende 24 uur per dag, 7 dagen per week bedraagt:
(16/16) x (7/7) = 1,0. Het bijbehorende gemiddelde aantal aanwezige werknemers is:
2 x 1 = 2 personen.
De correctiefactor voor 10 bezoekers gedurende 4 uur per dag, 5 dagen per week bedraagt:
(4/16) x (5/7) = 0,18. Het bijbehorende gemiddelde aantal aanwezige bezoekers is:
10 x 0,18 = 1,8 personen.
Dit resulteert in een totaal gemiddeld aantal aanwezigen van 7,9 + 2 + 1,8 = 11,7
personen.
Nu het perceeloppervlak 3.000 m2 bedraagt, zouden zich op een hectare gemiddeld bevinden:
10.000/3.000 x 11,7 = 39 personen.
Daarmee wordt voldaan aan het vereiste van maximaal 40 personen per hectare.
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,
de voorzitter,
mr. I.R. Adema
de secretaris,
drs. M.J.A. van Bijnen MBA