Juridisch kader en algemene opzet van de verordening
De voorliggende verordening is gebaseerd op artikel 19ke van de
Natuurbeschermingswet 1998. Dit artikel draagt aan het bevoegd gezag op om alle
maatregelen te nemen, die de blootstelling van beschermde habitats in Natura
2000-gebieden aan negatieve invloeden tegengaan en opent in dat kader de
mogelijkheid om bij provinciale verordening regels vast te stellen.
Artikel 19ke bevat geen verwijzing naar de artikelen 19d en/of 19kd, zodat de
verordening geacht wordt los te staan van een eventuele vergunningplicht en zich
direct richt op de initiatiefnemer/drijver van de inrichting, zowel in de
situatie, dat een vergunning nodig is, als wanneer dat niet het geval is.
Tegen deze achtergrond richt de verordening zich direct tot de ondernemer met de
opdracht om te voldoen aan de eisen, die overeengekomen zijn in het convenant
‘Stikstof en Natura 2000’.
Uit de toespitsing van zowel artikel 19kd als 19ke op de Natura 2000-gebieden
volgt, dat noch de vrijstelling van vergunningplicht, noch de verordening
betrekking heeft op de zogenaamde ‘oude’ beschermde natuurmonumenten.
Stikstofbronnen met een invloed op deze gebieden blijven volledig en uitsluitend
onder de vergunningplicht van artikel 16 vallen. Hiertoe dient een beleidsregel
te worden opgesteld. De technische staleisen uit de verordening zijn echter
provinciebreed van toepassing en dus ook van toepassing op bedrijven die
vergunningplichtig zijn krachtens artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998.
De uitvoering van de verordening leidt daarmee automatisch ook tot bescherming
van de ‘oude’ beschermde natuurmonumenten.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1 (voor zover toelichting nodig is)
N-depositie De hoeveelheid neergeslagen stikstof (N)-verbindingen kan op
verschillende manieren uitgedrukt worden: in kg N-houdende verbinding, dan wel
in kg of mol N. Voor het milieueffect is niet de hoeveelheid van de verbinding
bepalend, maar de hoeveelheid stikstof. De enige eenheid, die op dit punt direct
een vergelijking mogelijk maakt tussen de verschillende N-verbindingen is de mol
N (= de hoeveelheid van een verbinding, die 14 g stikstof bevat: bij ammoniak is
dat 17 g; bij stikstofdioxide 46 g en bij lachgas 22 g). Met het oog op die
vergelijkbaarheid op effectniveau wordt in deze regeling de mol N als
hoeveelheidsmaat gebruikt.
N-gevoelig habitat Voor de kwalificerende habitats op grond van de
Habitatrichtlijn zijn kritische depositiewaarden geformuleerd, die direct kunnen
dienen voor de bepaling welke gebieden voor de verordening van belang zijn.
Daarnaast bevat de Natuurbeschermingswet 1998 ook een verwijzing naar
leefgebieden van soorten, die niet zo eenduidig te definiëren zijn, maar die
veelal zullen bestaan uit een conglomeraat van habitats met wisselende
N-gevoeligheid, waarbij bovendien de invloed van de N-belasting op de te
beschermen soort slechts indirect tot uiting komt. Deze leefgebieden vallen wel
onder de reikwijdte van deze regeling, maar zullen per geval nader bekeken
moeten worden bij de besluitvorming.
Vee-arme gebieden In sommige gebieden liggen relatief weinig
veehouderijbedrijven, of zij liggen zo verspreid, dat zij - ook collectief-
nauwelijks bijdragen aan de belasting van het meest nabij gelegen Natura
2000-gebied. In Noord-Brabant zijn dat de omgeving van het Markiezaat, het
Zoommeer, de Brabantse Wal, de Biesbosch en Krammer-Volkerak, allemaal in
West-Brabant. Hier dragen de stallen van de bedrijven in een straal van 5 km
rond de gebieden voor minder dan 5% bij aan de totale stikstofbelasting. In deze
gebieden is te voorzien, dat de salderingsregeling niet altijd zonder meer
toepasbaar zal zijn en een maatwerkoplossing in een aantal gevallen nodig
is.
Paragraaf 1
Artikel 2 Dit artikel vormt samen met artikel 3 de kern van de verordening, die
waarborgt, dat de beoogde afname van de achtergronddepositie, voor zover deze
veroorzaakt wordt door stalemissies, op de gewenste manier afneemt. Op de
ondernemer rust de verplichting om er zorg voor te dragen, dat iedere nieuwe,
c.q. op wezenlijke onderdelen gewijzigde stal zal moeten voldoen aan de
emissie(reductie)eisen uit deze regeling, die voor het bedrijf als geheel verder
gaan dan de AMvB Huisvesting. Deze laatste stelt een norm voor het gemiddelde
binnen het bedrijf. Dit biedt in principe de mogelijkheid om verouderde stallen
nog langdurig in stand te houden naast een aantal moderne stalsystemen binnen
hetzelfde bedrijf. De regeling stelt eisen aan iedere nieuwe ontwikkeling. Op
wat langere termijn betekent dit op bedrijfsniveau een emissieafname tot een
niveau, dat duidelijk onder dat van de AMvB Huisvesting ligt.
Artikel 3 Waar artikel 2 alleen emissiereductie voorschrijft voor alle
nieuwbouw, verplicht artikel 3 tot het uiterlijk in 2027 aanpassen of buiten
gebruik stellen van alle bestaande stallen, voor zover het bedrijf dan
(gemiddeld) nog niet voldoet aan de in het artikel opgenomen
emissiereductiedoelstelling. De verwachting is overigens dat in de periode tot
en met 2027 het grootste deel van de bestaande stallen vervangen zal zijn door
nieuwe stallen. Implementatie van de AMvB Huisvesting zal hieraan bijdragen.
Omgeslagen over alle bedrijven betekent dit, bij de in Bijlage 1 opgenomen
normen, uiteindelijk ongeveer een halvering van de bijdrage van de stallen in de
achtergronddepositie ten opzichte van de situatie in 2008/2010.
Artikel 4 De stalnormen zullen regelmatig aangepast moeten worden aan de
technische ontwikkelingen. Er zijn situaties denkbaar dat technieken nog niet
opgenomen zijn in de RAV-lijst, maar wel dusdanig perspectiefrijk zijn dat de
Commissie van Deskundigen aan GS adviseert om deze technieken op te nemen in
Bijlage 1 van de verordening. De verordening biedt de mogelijkheid dat GS deze
technieken voorschrijven.
Artikel 5 Voor het aanpassen van de stalnormen is specifieke kennis vereist over
de technische ontwikkelingen in de dierhouderij. Hierin wordt voorzien door de
Commissie van Deskundigen. Dit laat overigens onverlet, dat Gedeputeerde Staten
vrij zijn om ook andere partijen om advies te vragen, zij het dat het inwinnen
van dat advies niet verplicht is. De Commissie wordt ook geraadpleegd als niet
zonder meer duidelijk is of en hoe een bepaalde technische voorziening zich
verhoudt tot de reductietaakstelling uit artikel 3 in een concreet geval. De
term ‘commissie’ impliceert, dat het gaat om meerdere personen, dus ten minste
twee. Verder ligt de samenstelling van de commissie niet op voorhand vast. Zij
is mede afhankelijk van de aard van de vraagstelling die zich voordoet.
Paragraaf 2
Artikel 6 De meldingsplicht dient twee doelen. Enerzijds stelt zij Gedeputeerde
Staten in staat om toezicht te houden op de feitelijke toepassing van de
stalsystemen op basis van artikel 2 en om de emissie-/depositiesituatie, die
daarmee samenhangt, effectief te kunnen monitoren. Om die reden geldt de
meldingsplicht ook in de gevallen, dat er na het realiseren van de nieuwe stal
geen overschrijding van het gecorrigeerd emissieplafond plaatsvindt, maar niet
voor de niet-bouwvergunningplichtige veranderingen, omdat deze geen effect op de
emissiesituatie zullen hebben. Anderzijds is de meldingsplicht het handvat om
bij de bedrijven waar sprake is van een emissietoename boven het gecorrigeerd
emissieplafond en bij de piekbelastingen in te grijpen door middel van een
aanschrijving, dus het aangrijpingspunt voor sturend optreden.
Theoretisch zou dit systeem kunnen leiden tot het opvullen van de emissieruimte
bij alle bedrijven tot aan het gecorrigeerd emissieplafond door middel van
uitbreiding van het aantal dieren, waardoor uiteindelijk de achtergronddepositie
weliswaar daalt, maar minder dan beoogd wordt. Dit zal zich echter niet
voordoen. De omvang van de veestapel, die leidt tot het algemeen bereiken van
het gecorrigeerd emissieplafond, is bij de voorgeschreven technische staleisen
zo groot, dat zij een veelvoud bedraagt van de economisch maximaal mogelijke
omvang, zelfs in de meest extreme prognoses. Op grond daarvan zal de
uiteindelijke omvang van de bedrijven in de overgrote meerderheid beduidend
kleiner zijn en zal de totale emissie tot duidelijk onder het gecorrigeerd
emissieplafond zakken.
Artikel 7 Het artikel geeft de minimale vereisten bij de gegevensverstrekking in
het kader van de melding. Op basis van deze gegevens kan beoordeeld worden of
een saldering noodzakelijk is, hoe deze uitgevoerd kan/moet worden en wat de
meest adequate reactie zal zijn in het geval van een piekbelasting.
Artikel 8 Het artikel voorziet mede in een elektronisch meldingsformulier. Voor
zover artikel 7 nog ongewenste interpretatieruimte overlaat bij de vereiste
gegevensverstrekking, kan dit met gerichte vraagstelling in het formulier
ondervangen worden.
Artikel 9 Gedeputeerde Staten nemen naar aanleiding van de melding altijd een
besluit, dat ook schriftelijk aan de aanvrager medegedeeld wordt. Dit besluit is
gericht op het specifieke geval en heeft gevolgen voor de rechtspositie van het
betrokken bedrijf. Om die reden is dat besluit vatbaar voor bezwaar en beroep.
De reikwijdte van het besluit is voor de verschillende categorieën gevallen
uitgewerkt in de opsomming a) t/m e). Hierbij geldt de aantekening, dat het
artikel niet aangeeft hoe Gedeputeerde Staten zullen besluiten, maar uitsluitend
waarover. Dat geldt zowel bij salderingen als bij aanschrijvingen over het
beperken van de bedrijfsomvang, dan wel het treffen van technische
voorzieningen. De inhoud van de beslissing zal altijd bepaald worden door de
specifieke omstandigheden van het geval. Op grond van artikel 3:41 Algemene wet
bestuursrecht dient het besluit toegezonden te worden aan de melder en kan
daarmee worden volstaan. Om enerzijds eventuele derdenbelanghebbenden te
informeren en anderzijds een afgebakende termijn te creëren voor de
bezwaarmogelijkheden van die derden zal echter ook een kennisgeving op de
provinciale website worden geplaatst.
Paragraaf 3
Artikel 11 De rekenmodellen AAgro-Stacks en OPS zijn beide afgeleid van het al
sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw gebruikte ‘nationale model’ en
vertegenwoordigen de actuele stand van kennis bij het modelleren van de
verspreiding in de atmosfeer van ammoniak en stikstofoxiden uit lage
bronnen.
De (on)nauwkeurigheid (in statistische zin: de toevallige fout) in het resultaat
van de modelberekeningen wordt bepaald door de (on)nauwkeurigheid van de
invoergegevens. Dit wordt gerepresenteerd door het aantal significante cijfers
in de opgegeven waarden. Het rekenresultaat kan daarbij nooit nauwkeuriger zijn
dan het invoergegeven met de grootste foutmarge. De in de praktijk gebruikelijke
onzekerheidsmarge in de invoerwaarden resulteert in AAgrostacks en OPS in een
uitkomst in twee significante cijfers. Bij depositiewaarden onder 1 mol N/ha/jr
betekent dit, dat het resultaat opgegeven kan worden in twee decimalen; bij
depositiewaarden vanaf 1, maar beneden 10 mol N/ha/jr in één decimaal, en bij
waarden vanaf 10, maar onder 100 mol N/ha/jr in gehele getallen. Vanaf 100 mol
N/ha/jr is de juiste weergave 1,0 * 102, etc. Het opgeven van een groter aantal
cijfers/decimalen, bijvoorbeeld 1,29 of 57,27 in plaats van 1,3 respectievelijk
57, of 254,97 in plaats van 2,5 * 102, geeft slechts schijnzekerheid en is dus
zinloos.
Omwille van de uniforme presentatie met een constant aantal decimalen is er in
afwijking van het voorgaande voor gekozen om uit te gaan van de statistisch
correcte weergave in de depositierange, waar veruit de meeste waarnemingen
liggen: van 1 tot 10 mol N/ha/jr, dus een weergave in één decimaal. Dit
introduceert een kleine extra onnauwkeurigheid in de waarden onder 1 en een
schijnzekerheid bij de waarden van 10 en hoger, maar dat is overkomelijk:
aantoonbare ecologische effecten komen pas voor bij aanzienlijk grotere
afwijkingen. Voor de praktijk is van belang, dat volgens NEN 1047 de 5 altijd
afgerond wordt naar het dichtstbijzijnde even getal (dus afwisselend naar boven
en naar beneden), zodat de berekende deposities met een getalwaarde onder 0,06
buiten beschouwing blijven (0,05999999 etc of kleiner wordt bij afronding op 1
decimaal 0,0; de waarde 0,06000 wordt 0,1). Het gaat hierbij in Brabant om 32 %
(ca 3850) van de veehouderijen, waarvan de depositie buiten beschouwing kan
blijven, doordat ze hetzij heel klein zijn, hetzij relatief ver van de Natura
2000-gebieden verwijderd zijn. Dit betekent overigens niet, dat hun emissie niet
omlaag gaat: een aantal kleine bedrijven zal stoppen en voor zover ze blijven
voortbestaan, moeten ze wel voldoen aan de technische staleisen van de artikelen
2 en 3.
Verspreidings- en rekenmodellen zijn constant in ontwikkeling en daarbij
veranderen ze soms ook van naam. Het artikel verschaft de mogelijkheid om deze
ontwikkeling te volgen zonder dat een formele herziening van de verordening
noodzakelijk wordt. Artikel 12 De verantwoordelijkheid voor het instellen en
onderhouden van de depositiebank ligt bij Gedeputeerde Staten. Dit vloeit onder
meer voort uit de functie van de bank als monitoring/registratiesysteem met
betrekking tot de beoogde effecten van de verordening. Dit sluit overigens
geenszins uit, dat Gedeputeerde Staten er voor kan kiezen de feitelijk
uitvoering buiten de provinciale organisatie te plaatsen.
Het karakter van de bank als monitoringsinstrument komt ook tot uitdrukking in
de wijze van vullen. Het uitgangspunt is de feitelijk bestaande emissie, zoals
die volgt uit de vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en meldingen
krachtens het Besluit landbouw milieubeheer op 7 december 2004 (aangenomen, dat
die vergunningen en meldingen maximaal benut werden, dus qua emissie de worst
case). Naarmate de bank meer gevuld raakt, weerspiegelt de inhoud de afname van
de gebruikte/toegestane emissies (en dus ook de deposities) na de peildatum. Het
beschikbaar stellen van depositieruimte uit de bank in het kader van een
saldering betekent dan ook een herverdeling van reeds eerder opgetreden
deposities en geen depositietoename boven het uitgangsniveau op de peildatum 7
december 2004. Zo lang er nog emissie/deposities in de bank geregistreerd zijn,
blijft er sprake van een afname van het totaal (dus een verbetering), waarbij
ook op lokaal niveau bewaakt wordt, dat er geen toename optreedt.
In dit verband moet ook aandacht geschonken worden aan de veronderstelde
economische waarde van de in de bank ondergebrachte emissies/reducties. Hierbij
geldt, dat het enige recht, dat de veehouder aan zijn vergunning krachtens de
Wet milieubeheer/melding kan ontlenen, het recht is om dieren te houden onder
bepaalde beperkende randvoorwaarden, waarvan de vergunde ammoniakemissie er een
is. Die situatie is vergelijkbaar met het recht dat een rijbewijs geeft aan een
automobilist: men mag autorijden, maar niet sneller dan de maximumsnelheid, op
de snelweg dus maximaal 120 km/uur. Dit is iets wezenlijk anders dan dat de
vergunning een zelfstandig en overdraagbaar recht geeft om een bepaalde
hoeveelheid ammoniak te emitteren. Anders dan vaak gedacht wordt (en waar het
spraakgebruik helaas ook aanleiding toe geeft), bestaan er geen
ammoniakemissierechten (in de analogie met de snelweg: wie 80 km/uur rijdt, kan
het ‘recht’ op de door hem niet benutte 120-80 =40 km/uur niet aan iemand anders
overdragen, zodat die harder dan 120 km/uur kan gaan rijden). Voor zover er in
de praktijk handel in ‘ammoniakrechten’ heeft plaatsgevonden, gaat het om een
privaatrechtelijke vergoeding/tegemoetkoming voor de bereidheid om een
vergunning krachtens de Wet milieubeheer (deels) in te laten trekken om zo
‘milieugebruiksruimte’ te creëren. Waar de depositiebank gevuld gaat worden door
middel van van overheidswege geïnitieerde intrekkingen en ook de herverdeling
van daardoor vrijvallende emissie/depostieruimte van overheidswege plaatsvindt,
bestaat voor dit soort vergoedingen geen aanleiding meer.
Artikel 13 De depositiebank B wordt als afzonderlijke administratieve eenheid
binnen de depositiebank aangehouden om er voor te zorgen, dat de grotere
depositietoenames (dus de in verhouding grotere en/of dichter bij het habitat
gelegen bedrijven) -vooral- gesaldeerd worden met bijdragen van de grotere en/of
dichtbij gelegen stoppende bedrijven, dus als instrument ter waarborging van de
beleidsmatig gewenste ‘afwaartse beweging’ van veehouderijen.
Artikel 14 De beperking van de bijdrage van stoppende piekbelasters in de voor
heruitgifte in aanmerking komende deposities, dient eveneens om de afwaartse
beweging te stimuleren.
Artikel 15 Het artikel legt vast, dat de deposities in de depositiebank slechts
een keer uitgegeven kunnen worden, tenzij het bedrijf, dat er gebruik van maakt,
de aan deze depositie gekoppelde bedrijfsactiviteiten beëindigt.
Artikel 16 De intrekking van lege vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en
meldingen op basis van het Besluit landbouw milieubeheer en de opname/vertaling
van de daardoor vrijkomende emissieruimte in de depositiebank zal de nodige
procedurele afstemming vereisen tussen de betrokken partijen. Gedeputeerde
Staten zullen daar regels voor stellen, bijvoorbeeld in de vorm van een
protocol.
Paragraaf 4
Artikel 17 De categorie-indeling is enigszins arbitrair, maar zeker niet
willekeurig. De bovengrens van 200 mol N/ha/jr wordt bepaald door de al eerder
door Gedeputeerde Staten in november 2008 beleidsmatig vastgestelde grenswaarde
voor een piekbelasting. Daarbij hebben de kritische depositiewaarde voor het
meest N-gevoelige habitat (ca. 400 mol N/ha/jr) en het relatieve aandeel van de
agrarische (vee)sector in de totale N-belasting (ca. 50%) een rol gespeeld. De
waarde geeft weer wat (theoretisch en op zeer lange termijn) één veebedrijf
maximaal op een gevoelig habitat zou mogen deponeren, indien alle N-bronnen naar
evenredigheid beperkt zouden worden en dat bedrijf het enige belastende
veebedrijf zou zijn. Bij het vaststellen van de bovengrens van 5,0 mol N/ha/jr
voor de minst belastende bedrijfscategorie is uitgegaan van de diverse
onderzoeken van Alterra en andere onderzoeksinstituten.
Om mogelijke locale cumulatie-effecten zo weinig mogelijk van invloed te laten
zijn is vervolgens gekozen voor een bovengrens (= 1,2 % van de kritische
depositiewaarde voor de meest N-gevoelige habitats en ca 0,02 % van de kritische
depositiewaarde voor de niet meer N-gevoelige habitats). Meer dan 85 % van de
veehouderijen in Brabant valt onder deze categorie. De tussenwaarde van 50 mol
N/ha/jr is met name gekozen om, rekening houdend met de reeds aanwezige
deposities, de depositiebank niet te snel uit te putten. Op de lange termijn is
deze waarde ook de voorlopige beleidskeuze voor de maximale depositiewaarde tot
waar een veehouderij kan groeien.
Een indruk van de omvang van het bedrijvenbestand in de verschillende
categorieën en de daarbij optredende emissiereducties door de staleisen volgens
deze regeling kan verkregen worden uit onderstaande tabel. De cijfers zijn
indicatief en verkregen op basis van berekeningen met behulp van de
afstandentabel (categorie 0, A en B), dan wel AAgroStacks (categorie C en D).
Uit de tabel blijkt, dat de aangepaste staleisen uiteindelijk een
emissiereductie zullen veroorzaken van ongeveer 60 %.
|
|
Categorie 0(depositie
|
Categorie A (depositie 0,06 t/m 5,0 mol
N/ha/jr)
|
Categorie B (depositie >5.0 t/m 50,0 mol
N/ha/jr)
|
Categorie C (depositie >50,0 –200,0 mol
N/ha/jr)
|
Categorie D (depositie vanaf 200,0 mol N/ha/jr
)
|
|
Percentage en aantal bedrijven (afgerond op tientallen)
(100%=ca 12000)
|
Ca. 32%
3850
|
Ca. 56%
7800
|
Ca. 10%
1250
|
Ca. 0,5%
60
|
Ca. 0,3%
40
|
|
Gemiddelde emissie (kg N/jr/bedrijf)
|
727
|
2159
|
3009
|
2281
|
2051
|
|
Gemiddelde maximale depositie (mol N/ha/jr
|
0,02
|
0,8
|
15,9
|
95
|
304
|
|
Totale emissie 2008 (20,2 kton N/jr)
|
2,8
|
14,6
|
3,8
|
0,13
|
0,08
|
|
Totale emissie 2028 (8,3 kton N/jr)
|
0,9
|
5,8
|
1,5
|
0,05
|
0
|
Bij de tabel past wel de kanttekening, dat geen rekening gehouden is met de
mogelijke overgang van bedrijven van de ene naar de andere categorie. Wel is
ingecalculeerd, dat de meeste bedrijfsbeëindigingen zullen plaatsvinden in de
categorieën 0 en A (omdat daarin de meeste kleine bedrijven voorkomen), zodat
daar een meer dan evenredige emissiedaling te verwachten is. Tevens is rekening
gehouden met de omstandigheid, dat een bepaalde afname van de emissie niet
zonder meer een overeenkomstige depositieafname veroorzaakt. Om die reden is
daarom bij de doelstelling ‘halvering van de depositie’ gerekend met
maatregelen, die resulteren in een emissieafname van ca 60%. Dit biedt enerzijds
een veiligheidsmarge voor tegenvallende praktijkervaringen en anderzijds een
perspectief op betere resultaten dan in principe beoogd zijn.
Artikel 18 t/m 20 De artikelen 18 t/m 20 geven de randvoorwaarden voor
bedrijfsgroei/ontwikkeling, gelet op de lokaal geldende beschermingsvereisten
voor de N-gevoelige habitats. De eisen worden strenger naarmate de depositie
vanuit een bedrijf hoger is. Op individueel bedrijfsniveau is een toename van de
veebezetting mogelijk, zolang voldaan wordt aan de staleisen conform artikel 2
en de emissie van het bedrijf niet stijgt tot boven het gecorrigeerd
emissieplafond. Dit is in de regel te realiseren door het toepassen van
verbeterde stalsystemen en emissiereducerende technieken. Voor zover deze
technieken niet afdoende zijn (c.q. een bedrijf verder wenst te groeien), is
daarnaast saldering mogelijk, mits de depositie niet hoger wordt dan 50 mol
N/ha/jr en tevens voldaan is aan de aangegeven voorwaarden met betrekking tot de
stalsystemen. Bij deposities boven 50 mol N/ha/jr is geen toename in depositie
toegestaan en zal de ruimte om te groeien volledig gevonden moeten worden in de
emissiebeperkende technieken.
Bij piekbelastingen worden twee situaties onderscheiden: a) het bedrijf groeit
zodanig, dat het een piekbelaster wordt, of b) het bedrijf is al een
piekbelaster op het moment van de inwerkingtreding van de verordening. De eerste
mogelijkheid wordt via de verordening feitelijk verboden. In de tweede
mogelijkheid gaat het vaak om reeds lang bestaande situaties, die weliswaar met
het oog op de natuurdoelen beëindigd moeten worden, maar waar een redelijke
overgangstermijn/afbouwperiode op zijn plaats is, in principe met (de
mogelijkheid van) een schadevergoeding. Artikel 9 gaat in beginsel uit van een
actieve saneringsinspanning door Gedeputeerde Staten en dan is een maximale
overgangstermijn van 5 jaar redelijk te achten. Indien een dergelijke actieve
saneringsinspanning echter in de praktijk niet mogelijk blijkt, bijvoorbeeld
doordat de financiële middelen voor een redelijke schadeloosstelling ontbreken,
zou dat een reden kunnen zijn om te besluiten tot (veel) langere termijnen.
Hierbij geldt dat minder middelen automatisch leiden tot een langere
overgangsfase en omgekeerd. Het gaat bij de bestaande piekbelasters overigens
slechts om een beperkt aantal bedrijven (hoogstens enige tientallen in Brabant),
dat uitsluitend op basis van de voorliggende regeling zou moeten
verdwijnen/inkrimpen. De meeste piekbelasters bevinden zich al op basis van
andere regelingen in een saneringssituatie. Het ligt dan voor de hand om met de
overgangstermijn aan te sluiten bij de planning van die andere regeling.
Paragraaf 5
Algemeen De paragraaf geeft de randvoorwaarden, die bij de uitvoering van de
saldering in acht genomen worden.
Artikel 21 De N-gevoelige habitats bevinden zich lang niet altijd op alle
plaatsen binnen het Natura 2000-gebied en evenmin zijn zij in het kader van de
herstel/ontwikkelingsdoelstellingen op alle plaatsen voorzien. Bij saldering
wordt uitsluitend rekening gehouden met N-gevoelige habitats op de plaats waar
zij zich werkelijk bevinden of op basis van het Natura 2000-beheerplan beoogd
zijn.
Artikel 22 Op grond van de AMvB Huisvesting moeten aanzienlijke reducties in
N-emissies gerealiseerd worden door aanpassing van stalsystemen, met name in de
intensieve veehouderij. Dit is een voor de hand liggend aangrijpingspunt om een
(eerste) generieke emissiereductie te realiseren. Als daarbij uitgegaan wordt
van de dieraantallen en soorten, die op de referentiedatum 7 december 2004
volgens de op dat moment geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer, dan
wel melding in het kader van het Besluit landbouw milieubeheer binnen het
bedrijf aanwezig zouden mogen zijn, kan het gecorrigeerd emissieplafond
vastgesteld worden. Overeenkomstig de AMvB Huisvesting is de eventuele
emissietoename, die uitsluitend het gevolg is van een verbetering van het
dierwelzijn, daarin inbegrepen. Waar, anders dan in de meeste gevallen, een
bedrijf beschikt over een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet, is de
aangewezen referentie (= het gecorrigeerd emissieplafond) ‘de emissie door de
veestapel, die de basis vormt voor deze vergunning krachtens de
Natuurbeschermingswet, eventueel na correctie voor de invloed van de AMvB
Huisvesting, voor zover daaruit een lagere referentiewaarde volgt.
N.B. Het gecorrigeerd emissieplafond is een rekeneenheid/toetsingswaarde en geen
aan de bedrijfsvoering verbonden ‘recht’, omdat in deze berekening geen rekening
is gehouden met de vraag of de krachtens de Wet milieubeheer toegestane situatie
ook in andere kaders legaal is/was, bijvoorbeeld in het kader van de regelmatig
wisselende normering volgens de Natuurbeschermingswet. Zo werden op de peildatum
(7 december 2004) een groot aantal bedrijven beleidsmatig nog niet beschouwd als
vergunningplichting krachtens de Natuurbeschermingswet, terwijl zij dat sinds de
wetswijziging van 2005 en de inmiddels ontwikkelde jurisprudentie met
terugwerkende kracht wel zijn (geworden). Aangezien het ondoenlijk is om in de
vele duizenden gevallen, waar het hier om gaat, de op enig moment bestaande
rechten te reconstrueren, is gekozen voor een materieel referentieniveau voor de
N-emissie per bedrijf, dat gelijk is aan of lager dan de feitelijke emissie op
de referentiedatum en dat tevens correspondeert met een lagere totale N-emissie
dan feitelijk aanwezig was op die datum.
Artikel 23 De aan een bedrijf toe te rekenen depositie op een habitat is altijd
variabel: aan de meest nabije rand zal zij in de regel hoger zijn dan in het
midden, of op het verst verwijderde punt. Het Natura 2000-gebied kan meer
locaties bevatten met hetzelfde habitat op verschillende afstanden van het
bedrijf. Bij de saldering wordt de totale N-belasting op alle locaties met
hetzelfde habitat binnen het Natura 2000-gebied in de beschouwing betrokken (in
mol N/jr). Voor de berekening wordt over de voorkomende habitats een raster
gelegd van 25x25 m; de totale depositie op het habitat is dan de sommatie van de
deposities per rastereenheid. Dit geeft de belasting van het habitat beter weer
dan de altijd vrij toevallige maximale waarde aan de rand, c.q. op het meest
belaste punt. Voor de vraag of in een bepaalde situatie saldering aan de orde
is, is het zwaarst belaste 25 x25 meterhok van toepassing.
Artikel 24 Het salderingssysteem via de depositiebank is in de eerste plaats
opgezet als middel om de ontwikkeling van de deposities te monitoren (het is
daarbij overigens niet het enige middel). Een vrije handel in ‘emissierechten’
is daarbij ongewenst, omdat dat de mogelijkheid inhoudt, dat partijen deze
rechten niet gebruiken, maar reserveren. Daardoor gaat het zicht op de
werkelijke situatie verloren. Uitgifte van depositierechten via de depositiebank
zorgt tevens voor een kostenbesparing voor de uitbreidende bedrijven. Deze
kostenbesparing kan worden ingezet voor extra emissiearme technieken.
Artikel 25 De uitzondering op het salderingssysteem maakt het mogelijk, dat
bedrijven met meerdere vestigingen zich concentreren op één, of een beperkter
aantal locaties, die gunstiger liggen ten opzichte van de meest kwetsbare
habitats, zonder dat een beroep gedaan wordt op de depositiebank. Om te
voorkomen, dat dit alsnog aanleiding geeft tot een handel in ‘emissierechten’ is
de periode van vier jaar ingebouwd, dat de onderscheiden vestigingen deel uit
moeten maken van het bedrijf.
Artikel 26 Volledige nieuwvestiging kan alleen door gebruik te maken van reeds
door anderen ‘ingeleverde‘ depositieruimte. Als men daarna nog wil groeien, kan
dat alleen op dezelfde basis als de reeds langer bestaande bedrijven.
Artikel 27 Deze extra voorwaarde bij de saldering dient om de afwaartse beweging
van bedrijven ten opzichte van de Natura 2000-gebieden te ondersteunen. Relatief
sterke groei in de directe omgeving van de Natura 2000-gebieden wordt hiermee
minder gemakkelijk gemaakt. Zonder deze bepaling zou het mogelijk zijn, dat
bedrijven in de nabijheid van het Natura 2000-gebied relatief sterk groeien met
gebruikmaking van de vrijkomende depositieruimte van (veel) stoppende bedrijven
op grotere afstand van het Natura 2000-gebied. Dit zou een aantrekkende werking
kunnen veroorzaken.
Artikel 28 De beperking aan het groeitempo zal door de ondergrens van 5,0 mol
N/ha/jr in het algemeen de grotere bedrijven betreffen (of bedrijven dicht bij
het Natura 2000-gebied). Deze beperking sluit overigens een toename van het
aantal dieren boven een verdubbeling per 6 jaar niet uit: indien men harder wil
groeien met het aantal dieren, zal dat gepaard moeten gaan met extra technische
maatregelen ter beperking van de emissie/depositie. Hierbij zij opgemerkt, dat
de in dit artikel vastgelegde groeibeperking los staat van alle discussies over
de wenselijkheid van beperkingen in de schaalgrootte van bedrijven: zij treft
alle bedrijven, groot en klein, met dezelfde depositie in gelijke mate.
Artikel 29 Het artikel brengt tot uitdrukking, dat het besluit over de saldering
-behoudens de in het artikel genoemde uitzonderingen- voorbehouden is aan het
bevoegd gezag voor de Natuurbeschermingswet 1998 en eventuele
salderingsafspraken tussen marktpartijen buiten beschouwing blijven.
Artikel 30 Bij meerdere parallel lopende procedures worden deposities uit de
depositiebank toegedeeld in volgorde van binnenkomst van de volledige melding.
De maximale reserveringstermijn draagt eveneens bij aan het niet nodeloos
blokkeren van uit te geven depositieruimte.
Artikel 31 Het toedelen van depositieruimte uit de depositiebank zal enige
proceduretijd vergen. Daardoor is steeds een deel van de bank niet bereikbaar
voor later binnengekomen meldingen.
Artikel 32 De bepaling voorkomt dat bij een volgende uitbreiding, de eerder
gesaldeerde depositietoename, opnieuw gesaldeerd dient te worden.
Paragraaf 6
Artikel 33 In de veearme gebieden liggen per definitie maar een beperkt aantal
bedrijven, die bovendien niet of nauwelijks van invloed zijn op de N-belasting
van het Natura 2000-gebied. Die wordt juist veroorzaakt door de heersende
achtergrondbelasting. Bij groei/ontwikkeling van de bedrijven dragen zij naar
rato bij aan het verminderen van die achtergrondbelasting, maar doordat er in
het gebied maar een beperkt aantal bedrijven beschikbaar zijn om de
depositiebank te vullen, kan de saldering problematisch blijken, ook als er
eigenlijk geen reden is om – gelet op de marginale invloed van de gewenste
ontwikkeling op het Natura 2000-gebied- deze ontwikkeling te beletten. Het
artikel opent de mogelijkheid om in die gevallen een passende maatwerkoplossing
te realiseren.
Artikel 34 Er zijn bijzondere situaties denkbaar, waarin op voorhand al
duidelijk is, dat niet aan de verordening voldaan kan worden en het ook niet
redelijk is dit te vereisen, zonder dat er sprake is van een situatie waar een
individuele passende beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998
een oplossing kan bieden. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan technisch
verouderde historische stallen, die vanuit cultuurhistorisch-educatief/museaal
oogpunt toch in bedrijf gehouden worden. Een ander voorbeeld is de situatie,
waarin een bepaalde veebezetting, bijvoorbeeld extensieve rundveehouderij, in de
onmiddellijke nabijheid van het Natura 2000-gebied beleidsmatig zeer gewenst is,
maar de bijbehorende stallen niet met de verordeningsbepalingen verenigbaar
zijn. Het is in deze gevallen aan Gedeputeerde Staten om te besluiten over een
uitzondering. Het spreekt vanzelf, dat van deze mogelijkheid slechts spaarzaam
gebruik kan en zal worden gemaakt, al was het maar vanwege de vereiste
bijzondere motivering en de verwachting, dat de beschikkingen, waarin van de
uitzonderingsmogelijkheid gebruik gemaakt wordt, vrijwel zeker bij de rechter
bestreden zullen worden.
Paragraaf 7
Artikel 35 en 36 Omdat de peildatum voor de Crisis- en herstelwet en de
verordening al ver in het verleden ligt (7 december 2004), is overgangsrecht
noodzakelijk: er zijn sinds 7 december 2004 stallen gebouwd, die niet aan de
verordening voldoen en ook niet beschikken over een noodzakelijke
natuurbeschermingswetvergunning, maar waarvan bouwkundige aanpassing
redelijkerwijs niet meer gevergd kan worden. Deze worden via de artikelen 35 en
36 toegelaten.
Volgens de Crisis- en herstelwet zijn alle bedrijfsuitbreidingen die een
verhoging van de depositie hebben veroorzaakt ten opzichte van 7 december 2004
vergunningplichting, tenzij deze depositietoename wordt gesaldeerd of op een
andere wijze wordt teruggebracht. Om de depositietoename te salderen kan er voor
worden gekozen om via de depositiebank te salderen of via een 1-op-1-saldering
op basis van de voorwaarden van de Crisis- en herstelwet. Er wordt hierbij
onderscheid gemaakt tussen:
1. Gerealiseerde uitbreidingen vanaf 7 december 2004 2. Lopende procedures net
vóór de inwerkingtreding van de verordening
Ad. 1 Voor gerealiseerde uitbreidingen vanaf 7 december 2004 wordt op basis van
artikel 36 door GS een speciale voorziening getroffen. Deze voorziening kan
bestaan uit een saldering via de depositiebank of buiten de depositiebank om,
waarbij via het Natura 2000-beheerplan een vrijstelling van de vergunningplicht
wordt voorzien.
Voor de gevallen waarvoor GS besluiten om de toename in emissie/ depositie te
salderen via de depositiebank, zal een overgangsregeling worden toegepast om de
depositiebank in de aanvangsperiode niet te zwaar te belasten en daardoor nieuwe
ontwikkelingen niet onnodig te belemmeren. Gedeputeerde Staten krijgen op basis
van artikel 36 de bevoegdheid om de saldering te realiseren (een afboeking te
doen in de salderingsbank) op een manier die recht doet aan de beoogde
emissie/depositiereductie en tegelijkertijd recht doet aan de feitelijke
situaties m.b.t. wet- en regelgeving ten tijde van de uitbreiding. Het is op
voorhand niet duidelijk bij hoeveel bedrijven met uitbreidingen vanaf 7 december
2004 achteraf nog op een of andere manier gesaldeerd zal worden via de
depositiebank. Wel is duidelijk, dat hierbij sprake zal zijn van een grote
verscheidenheid aan situaties. Tussen 7 december 2004 en de inwerkingtreding van
de verordening hebben zich 5 of 6 verschillende regiems voorgedaan:
vergunningvrijdom beneden de 15 mol, het ontbreken van een vergunningplicht rond
pure Habitatrichtlijngebieden voor de wetswijzing van 1 februari 2009 tot een
situatie waarin de volledige depositie vanuit een bedrijf op alle Natura
2000-gebieden moest worden gesaldeerd. Uitgangspunt bij de overgangsregeling ten
behoeve van uitgebreide bedrijven tussen 7 december 2004 en de inwerkingtreding
van de verordening blijft dat het de bedoeling is om deze bedrijfssituaties
buiten de vergunningverplicht te houden, door saldering toe te passen. Daarbij
zullen de gevallen boven de 5 mol depositie ten opzichte van de rand van een
gevoelig habitattype en gevallen gerealiseerd na 1 februari 2009 een aparte
behandeling krijgen. GS beslissen in individuele situaties.
Ad. 2 Voor bedrijven die in de maanden vóór de inwerkingtreding van de
verordening bezig zijn om een nieuwe stal te realiseren is een overgangsregeling
van toepassing. Er is gekozen om de verordening met terugwerkende kracht (vanaf
de datum van vaststelling van het statenvoorstel door Gedeputeerde Staten) te
laten gelden, om zoveel mogelijk de ontwikkelingen die worden voorzien in de
eerste helft van 2010 in het kader van de AMvB Huisvesting onder de verordening
te laten vallen. Bedrijven en bedrijfssituaties die op het moment van openbaar
worden van de inhoud van de verordening (datum vaststelling statenvoorstel door
GS) nog geen aanvraag krachtens de Wet Milieubeheer en/of Natuurbeschermingswet
1998, melding in het kader van het Besluit landbouw milieubeheer of
bouwvergunning in behandeling hebben dienen aan de tecshnische eisen van de
regeling te voldoen. Hierdoor wordt milieuwinst naar voren gehaald.
Voor lopende procedures net vóór de inwerkingtreding van de verordening wordt
voor saldering aangesloten bij de gangbare praktijk: particuliere
1-op-1-saldering geïntegreerd in het project. Saldering buiten de depositiebank
om blijft namelijk mogelijk tot het moment van publicatie in het Provinciaal
Blad. Dit leidt ertoe dat de bedrijven die al met een aanvraag voor een
vergunning of melding bezig zijn, de tijd krijgen om een lopende saldering te
kunnen afronden en niet hoeven te wachten op de inwerkingtreding van de
depositiebank medio juli 2010. Er ontstaat dan geen vacuüm en dit is ook
redelijk naar de ondernemers die al in een vergaande fase van onderhandeling
zijn over salderingsrechten.
Artikel 37
De verslaggeving door Gedeputeerde Staten is onderdeel van de monitoring. Aan de
hand van de verslagen kan (door Provinciale Staten en in bestuurlijk overleg met
de betrokken partijen) beoordeeld worden of de beleidsdoelstelling met
betrekking tot de emissie/depositiereductie naar verwachting verloopt, dan wel
of er (tijdelijk of structureel) afwijkingen van de verwachtingen zijn, en zo
ja, wat daarvan dan de oorzaken zijn. Deze beleidseffectanalyse kan aanleiding
zijn tot aanpassingen in de verordening, dan wel (nieuw) flankerend beleid
(hand-aan-de-kraan-principe). De aanpassingen kunnen vervolgens zowel het
instrumentarium betreffen, maar ook het tempo waarin de doelstellingen
gerealiseerd moeten worden, of in het meest extreme geval de doelstellingen
zelf.
TABEL 1 IN BIJLAGE 1
-
• Nieuwe stallen dienen te voldoen aan de (extra) emissiereducerende
voorwaarden zoals opgenomen in tabel 1. Tevens zijn dit de voorwaarden
waaraan alle stallen (dus ook de bestaande en die stallen waar
tussentijds het streefreductiecijfer niet is gehaald, bijvoorbeeld
vanwege het ontbreken van technieken) gemiddeld aan dienen te voldoen op
uiterlijk 1-1-2028.
-
• De gedachtenlijn bij het verplicht toepassen van extra technieken in
nieuwe stallen is de volgende:
-
o Ambitie bij beweiding in combinatie met stallen met
natuurlijke ventilatie (open stal): toepassen van extra
technieken leidend tot een reductie van ammoniakemissie van 40%.
Tot deze categorie behoren voornamelijk de “gewone”, open
melkveestallen, maar ook stallen voor jongvee, vleesvee en soms
ook geiten, die in het groeiseizoen (gedeeltelijk) leeg staan,
omdat er beweid wordt;
-
o Ambitie bij permanent opstallen in stallen met natuurlijke
ventilatie (open stal): toepassen technieken leidend tot een
reductie van ammoniakemissie van 70%. Dit zijn de stallen waar
het vee het gehele jaar opgestald staat en er niet meer beweid
wordt;
o Ambitie bij permanent opstallen met “mechanische ventilatie
(gesloten stal)”: toepassen van technieken leidend tot een
reductie van ammoniakemissie van 85%. Hieronder vallen in het
algemeen alle IV-stallen, maar ook (gesloten) stallen van ander
vee (bijv. melkvee) die mechanisch geventileerd worden.
-
o Ten slotte zijn er diercategorieën waarvoor geen extra eisen
gelden, omdat de dieren voor het grootste deel van het jaar
buiten de stal verblijven of omdat het een categorie betreft die
te klein en te specifiek is om er technieken voor te
ontwikkelen.
-
• Uitgangspunt is dat enkel emissiereducerende technieken vereist worden
die in de RAV-lijst zijn opgenomen. Dit om discussies over de juridische
houdbaarheid van vergunningen bij inzet van niet-RAV-technieken te
voorkomen. Uitzondering hierop vormen algemeen aanvaarde technieken die
weliswaar nog niet op de RAV-lijst staan, maar op advies van de
Commissie van Deskundigen in Bijlage 1 worden opgenomen.
-
• Voor niet alle diercategorieën zijn de emissiereducerende technieken
die passen bij de ambitie, reeds voorhanden en opgenomen in de
RAV-lijst. In tabel 1 is aangegeven welke technieken er voor de
onderscheiden diercategorieën opgenomen zijn in de RAV-lijst (meest
recente lijst is van begin 2010) en voor welke categorieën deze
technieken (voorlopig) nog ontbreken.
-
• Het kan voorkomen dat er weliswaar vergaande technieken in de
RAV-lijst zijn opgenomen, maar dat er twijfels zijn over de praktische
toepasbaarheid van deze technieken. Zo zijn er bijvoorbeeld twijfels
over de toepasbaarheid van luchtwassers in de pluimveehouderij in
verband met het verstopt raken van de wassers met stof. Daarom is ten
aanzien van een aantal categorieën aangegeven dat er advies gevraagd zal
worden aan de Commissie van Deskundigen.
-
• Voor zover stalsystemen met de gevraagde reductiepercentages (resp.
40%, 70% en 85%) voor bepaalde diercategorieën nog niet in de RAV-lijst
zijn opgenomen, dienen de qua emissiebeperking best mogelijke
stalsystemen toegepast te worden, voor zover opgenomen in de
RAV-lijst.
-
• De in tabel 1opgenomen reductiepercentages kunnen ook bereikt worden
via combinaties van verschillende technieken voor zover in de RAV-lijst
opgenomen. De Commissie van Deskundigen stelt een lijst op met
toegestane combinaties.
-
• Voor zover er onzekerheid bestaat over de praktische inzetbaarheid van
al of niet in de RAV-lijst opgenomen technieken voor bepaalde
diercategorieën, dan wel over de inzet van dierwelzijnsvriendelijke
systemen (bijv. voor zeugen in een strostal met natuurlijke ventilatie
is de 85% niet haalbaar), biologische veehouderijsystemen en mogelijke
combinaties van technieken (bijv. een biologische wasser met 70%
reductie i.c.m. een andere maatregel), besluiten Gedeputeerde Staten op
advies van de Commissie van Deskundigen. De Commissie van Deskundigen
kan owel in individuele gevallen als generiek om advies gevraagd
worden.
-
• Bij een tussentijdse opname van verdergaande emissiebeperkende
technieken op de RAV-lijst zullen deze opgenomen worden in een nieuw
door GS vast te stellen tabel van Bijlage 1. De nieuwe verdergaande
technieken dienen in alle omstandigheden toegepast te worden, tenzij op
moment van publicatie van de nieuwe tabel, een nieuwe vergunning, dan
wel melding in het kader van de Wet milieubeheer in behandeling is
genomen.
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,
de voorzitter de secretaris
prof. dr. W.B.H.J. van de Donk drs. W.G.H.M. Rutten